Sentencia A. 2952/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2952/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Nulidad de actos administrativos sobre restitución de aportes a salud

 

 (...) Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos emitidos por la Adres que ordenan a una entidad promotora de salud EPS el reintegro de dineros, por supuestas apropiaciones o pagos indebidos o injustificados con relación al flujo de recursos dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2952 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-4268

 

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá

 

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11[1] de la Carta Política, profiere el presente auto con fundamento en las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

1.                 Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 18 de febrero de 2020, la empresa promotora de salud Asmet Salud EPS S.A.S. (Asmet EPS), en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió demanda contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres).  Solicitó la nulidad de las Resoluciones N.º 000842[2] y 0002381[3] de 2021 proferidas dentro del trámite surtido en auditoría ARS013, que buscaba determinar la existencia de reconocimientos o apropiaciones sin justa causa respecto de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) en el régimen subsidiado por parte de la demandante.

 

2.                 El 27 de julio de 2021, como resultado de la auditoría, la Adres profirió y notificó a Asmet EPS la Resolución 000842 de 2021. Ese acto administrativo ordenó el reintegro de $479.306.276,48 COP, correspondiente a 8.198 registros por concepto de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, así como el valor de $30.662.126,57 COP como producto de la actualización al IPC[4].

 

3.                 Contra la Resolución 000842 de 2021, Asmet EPS presentó recurso de reposición para que fueran excluidos registros que a la fecha de la presentación se encontraban en firme y correspondían a la suma de $6.369.959,16 COP. Asimismo, manifestó que el informe emitido por la demandada había sido presentado de manera extemporánea. Además, indicó la supuesta configuración de una falla en el servicio por duplicidad en los registros y expuso la presunta existencia de vicios de procedimiento que se pudieron haber suscitado en el desarrollo del procedimiento de auditoría[5].

 

4.                 El 12 de noviembre de 2021, mediante Resolución N.º 0002381 de 2021, la Adres resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 000842 de 2021. En ese acto administrativo, modificó parcialmente la decisión y en concreto declaró que la apropiación o reconocimiento sin justa causa correspondía a $434.599.242,65 COP correspondiente a registros por concepto de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa y $32.949.293,32 COP. Este último valor producto de la actualización al IPC de los recursos que la EPS no aceptó reintegrar a corte de octubre de 2021[6].

 

5.                 El 4 de enero de 2022, Asmet EPS manifestó su desacuerdo porque había un mes vencido sobre el cual operó firmeza a la fecha de la presentación del oficio de aclaración de la Adres[7]. La demandante solicitó a la Adres el reintegro de $6.369.959,16 COP correspondientes a los periodos en firme sobre los cuales, en su criterio, la entidad perdió la facultad para reclamar su restitución[8].

 

6.                 El 31 de enero de 2022, la Adres advirtió que se realizaría el proceso de reintegro en los términos de la Resolución 000842 de 2021 y aclaró que el descuento se realizaría, pero, de no obtener los recursos apropiados sin justa causa, procedería a la compensación de los valores a favor de la EPS. El 22 de junio de 2022, Asmet EPS radicó acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Adres[9].

 

7.                 Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por medio de auto del 1º de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección A, declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a los juzgados laborales del circuito judicial de Bogotá. En síntesis, indicó que según el artículo 622 del Código General del Proceso (en adelante, CGP), que modificó el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPT), y el auto del 21 de noviembre de 2018[10] de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, conocer las controversias relativas a los servicios de la seguridad social que se susciten entre entidades administradoras y prestadoras de dichos servicios.

 

8.                 Explicó que la controversia suscitada tanto por el factor material como por el factor subjetivo era de conocimiento de la jurisdicción ordinaria laboral y de la seguridad social. Precisó que por la materia de la controversia y no de la naturaleza de los actos administrativos en discusión se definía la competencia en esta clase de asuntos. Agregó que el conocimiento debía ser especializado por el régimen jurídico sobre el cual se edificó la prestación del servicio público de la seguridad social. Lo anterior, porque en su consideración, desconocer el factor subjetivo en la competencia judicial significaría proponer un trato desigual injustificado[11]. Alegó que si bien en el expediente CJU-164[12], la Corte había resuelto un conflicto de competencia entre jurisdicciones y asignó la competencia a los jueces administrativos al tratarse de recobros por eventos catastróficos y accidentes de tránsito, el criterio no era aplicable al presente asunto. Precisó que esta demanda consistía en una reclamación por unos reintegros y no por eventos catastróficos y accidentes de tránsito[13].

 

9.                 Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. Por auto del 24 de marzo de 2023, el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Explicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para asumir el conocimiento del asunto porque se trata de la nulidad de actos administrativos que ordenan a Asmet EPS el reintegro de ciertos recursos del SGSSS. Expuso la regla establecida en el Auto 1165 de 2021[14] proferido por la Corte Constitucional y precisó que lo pretendido es la nulidad de actos administrativos. En tal sentido, se presenta “una disputa contra una entidad pública por la expedición de actos administrativos que a consideración de la entidad demandante infringe normas al ordenar el reintegro de dineros a la ADRES (…) pleito en el que no intervienen afiliados, beneficiarios o usuarios, ni empleadores[15]”.

 

10.             En relación con el factor subjetivo, concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer el asunto porque la demandada es una entidad de naturaleza pública creada a partir de la Ley 1753 de 2015, que administra el presupuesto general de la Nación, acorde con el artículo 2.6.4.6.1.2 del Decreto 780 de 2016.

 

11.             El caso cumple con los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) Presupuesto subjetivo. Existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones que afirman no ser las competentes para asumir su conocimiento. Por un lado, el Juzgado Noveno Laboral del Circuito y del otro, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. (ii) Presupuesto objetivo. En tanto existe una causa judicial activa presentada por la empresa Asmet EPS en contra de la Adres, con el propósito de declarar la nulidad de los actos administrativos expedidos por esta dentro del trámite surtido en la auditoría ARS013. (iii) Presupuesto normativo. Ambas autoridades plantean una controversia legal y jurisprudencial dirigida a negar su competencia. De un lado, el juez de lo contencioso administrativo expone que la controversia se relaciona con asuntos de la seguridad social y se suscita entre una administradora (Adres) y una prestadora de salud (Asmet EPS) por lo que corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, el conocimiento del asunto, en los términos del artículo 2.4 CPT y el auto del 21 de noviembre de 2018 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. De otro, el juez laboral señala que como lo pretendido es la nulidad de actos administrativos expedidos dentro del proceso de recobro, la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA, en concordancia con los artículos 138 y 155 ibidem. Además de lo establecido en el Auto 1165 de 2021 proferido por la Corte Constitucional.

 

12.             Reiteración del Auto 1723 del 2023[16] con base en el Auto 1165 de 2021[17]. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer asuntos en los que se discutan la nulidad y restablecimiento del derecho por actos administrativos emitidos por la Adres que pretendan el reintegro de recursos. En estas providencias[18], la Corte sostuvo que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que ordenen el reintegro de recursos por supuestos pagos indebidos o injustificados respecto del flujo de recursos del SGSSS.

 

13.             Para llegar a esta conclusión, la Sala Plena expuso que: (i) el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece una cláusula general de competencia según la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo asume el conocimiento de las controversias en las que se pretenda la nulidad de los actos administrativos y, además, uno de los extremos en conflicto sea una entidad pública; (ii) el procedimiento que se adelanta para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa, se sujeta al trámite previsto en el CPACA. Bajo ese entendido, las decisiones proferidas por dicha entidad son susceptibles de recursos y su legalidad puede ser cuestionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con los artículos 104, 138 y 155 ibidem; (iii) el objeto del asunto no se relaciona con la prestación de los servicios de la seguridad social en salud, así como tampoco intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores. Si bien, la entidad demandante es una prestadora del servicio de salud, la demandada no es una entidad administradora de los planes de beneficios en salud; y (iv) la actuación de la Adres tiene la finalidad de proteger los recursos del SGSSS[19].

 

14.             Lo anterior no convierte el asunto en una controversia de aquellas previstas en los numerales 4º y 5º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, por cuanto el origen del conflicto no se refiere directamente a la prestación de los servicios de salud, sino a la orden de restituir a la Adres una determinada suma de dinero por supuestos pagos indebidos o injustificados dentro del flujo de recursos en el sistema.

 

CASO CONCRETO

 

15.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, es el competente para pronunciarse sobre el presente asunto, de acuerdo con la regla de decisión contenida en el Auto 1723 de 2023, el cual en esta oportunidad la Sala reitera y aplica por ser un precedente relevante para resolver el asunto sub examine. Lo anterior, por tres razones: primera, porque la entidad promotora de salud Asmet EPS presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Adres, con el propósito de declarar la nulidad de los actos administrativos proferidos por esa entidad pública con ocasión a la auditoría ARS013. En esa actuación, la demandada ordenó el reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, según su criterio.

 

16.             Segunda, el presente asunto no se enmarca dentro de los contemplados en los numerales 4º y 5º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001 para activar la competencia de la jurisdicción laboral ordinaria. En efecto, no se relaciona con la prestación de los servicios de seguridad social en salud. Tampoco se trata de una controversia entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores o las entidades administradoras o prestadoras.

 

17.             Tercera, los actos administrativos cuya nulidad se pretende fueron expedidos por la Adres en el marco de sus facultades para la administración y adopción de acciones que buscan perseguir el adecuado uso, flujo y control[20] de los recursos del SGSSS. Aquellos no se relacionan con controversias de seguridad social relativos a la prestación de dichos servicios.

 

18.             Regla de decisión. Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos emitidos por la Adres que ordenan a una entidad promotora de salud EPS el reintegro de dineros, por supuestas apropiaciones o pagos indebidos o injustificados con relación al flujo de recursos dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, es la autoridad competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la empresa promotora de salud Asmet EPS contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres).

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4268 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá, así como a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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